خطر «بازسازی» با پایان‌ باز

 به گزارش عدل و اقتصاد ،در مبحث ۲ مقررات ملی ساختمان آمده است که سازندگان موظف به بیمه کردن ساختمان‎‌ها هستند، اگر این مقررات در کشور اجرایی شود، می‌توان به استمرار رویه بیمه کردن واحدهای ساختمانی امیدوار شد، در واقع موتور بیمه ساختمانی از این مرحله آغاز می‌شود. البته تسهیل فرآیند بیمه ساختمانی و فرهنگ‌سازی در خصوص ضرورت آن، می‌تواند این موضوع مهم را در کشور گسترش دهد. در شرایط کنونی حداکثر ۱۰ درصد واحدهای مسکونی کشور بیمه هستند. بیمه آتش‌سوزی اصلی‌ترین بیمه مورد مصرف در بخش ساختمان است؛ بیمه زلزله نیز به‌عنوان جزئی از بیمه آتش‌سوزی طبقه‌بندی می‌شود. در شرایطی که بسیاری از شهرهای کشور در مناطق مستعد زلزله واقع شده‌اند و در عین حال تجربه‌های متعددی از آتش‌سوزی یک واحد و سرایت آن به کل ساختمان در موارد متعدد وجود دارد؛ سیاستگذار حوزه مسکن و ساختمان می‌تواند با بهره گرفتن صنعت بیمه و افزایش ضریب نفوذ آن میان مردم از بروز بحران‌های اقتصادی ناشی از حوادث غیرطبیعی و حتی طبیعی بکاهد.

نیاز بازسازی به منابع مالی عظیم

در دهه‌های اخیر، بحران‌هایی مانند زلزله، جنگ و تغییرات اقلیمی، به‌طور فزاینده زیرساخت‌های شهری و روستایی بسیاری از کشورهای جهان را در هم شکسته‌اند. از زلزله ویرانگر کوبه در ژاپن گرفته تا خرابی‌های ناشی از جنگ در شهرهای اوکراین، همگی بر یک واقعیت روشن تاکید دارند و آن این است که بازسازی، نیازمند منابع مالی عظیم، سازوکارهای شفاف و برنامه‌ریزی دقیق است. در برخی کشورها، دولت‌ها با تکیه بر منابع داخلی، نظام‌های بیمه‌ای منسجم و مشارکت فعال شهروندان، موفق شده‌اند روند بازسازی را با سرعت و اثربخشی به سرانجام برسانند. اما در سوی دیگر، کشورهایی که از نظر مالی با محدودیت روبه‌رو هستند و از سازوکارهای مشخص و پاسخ‌گو بی‌بهره‌اند، معمولا بازسازی را به شکلی کند، پراکنده و حتی ناتمام پیش می‌برند.
در این گزارش، دو نمونه‌ بین‌المللی از بازسازی شهری را مرور خواهیم کرد؛ نخست، تجربه موفق بازسازی شهر کوبه در ژاپن پس از زلزله مهیب سال ۱۹۹۵؛ و دوم، اقدامات کنونی اوکراین در طراحی و اجرای سامانه‌های تامین مالی برای بازسازی شهرهای جنگ‌زده. در نهایت، به نظر می‌رسد تجربه‌های ارزشمند بین‌المللی در زمینه بازسازی، برای کشوری چون ایران که همواره در معرض بلایای طبیعی ویرانگر نظیر زلزله و سیل و همچنین تهدیدهای ناشی از جنگ قرار دارد، بسیار قابل تامل و سرشار از درس‌های گرانبهاست. می‌توان از این الگوهای مالی برای ساختن آینده‌ای مقاوم‌تر و آمادگی بیشتر در برابر چالش‌های پیش رو بهره برد.

بازسازی شهر کوبه ژاپن پس از زلزله ۱۹۹۵

براساس گزارشی از پریونشن‌وب، پلتفرمی تحت نظر دفتر سازمان ملل برای کاهش خطر بلایا، در نخستین ساعات بامداد سه‌شنبه، ۱۷ ژانویه ۱۹۹۵، درست در ساعت ۵:۴۶، ژاپن با لرزشی مهیب از خواب برخاست. زمین‌لرزه‌ای به بزرگی ۶.۹ریشتر، منطقه‌ای در شمال جزیره اواجی در استان هیوگو را تکان داد؛ تنها ۲۰ کیلومتر با کلان‌شهر کوبه فاصله داشت. این زلزله، که بعدها با نام‌های «زلزله بزرگ‌هانشین» یا «زلزله هیوگوکن-نانبو» شناخته شد، نه‌تنها شهر کوبه بلکه سراسر منطقه صنعتی و پرجمعیت‌هانشین، دومین ناحیه شهری بزرگ ژاپن را در هم شکست و یکی از ویرانگرترین فجایع طبیعی قرن بیستم را رقم زد.
شدت لرزش‌ها و نزدیکی کانون زلزله به مناطق پرجمعیت، کوبه و شهرهای اطراف را به ویرانی گسترده کشاند. در جزیره اواجی، زمین تا ۱.۵ متر به‌صورت افقی جابه‌جا شد و در خود شهر کوبه نیز جابه‌جایی‌هایی تا ۳۰ سانتی‌متر ثبت شد. این فاجعه، جان بیش از ۶هزار و ۴۰۰ نفر را گرفت، ۴۳ هزار نفر را زخمی کرد و بیش از ۳۰۰ هزار تن را از خانه و کاشانه‌شان آواره ساخت. خسارت‌های اقتصادی این زمین‌لرزه، به رقمی سرسام‌آور رسید؛ برآوردها حاکی از زیانی بیش از ۱۳۰‌میلیارد دلار آمریکا بود. از مجموع خسارت‌های وارد شده، بیش از ۱۰۰‌میلیارد دلار مربوط به آسیب‌های مستقیم به زیرساخت‌ها و املاک بود و حدود ۵۰‌میلیارد دلار دیگر، به دلیل توقف و اختلال در فعالیت‌های اقتصادی برآورد شد. بخش بزرگی از زیرساخت‌های حیاتی شهر دچار ویرانی شدید شد؛ از بزرگراه‌ هانشین و ایستگاه‌های راه‌آهن گرفته تا بندر بین‌المللی کوبه که آن زمان ششمین بندر بزرگ کانتینری جهان بود و شبکه‌های برق و گاز. نزدیک به ۸۵ درصد مدارس، بسیاری از بیمارستان‌ها و ساختمان‌های دولتی از کار افتادند.
هم‌زمان، بیش از ۳۰۰ آتش‌سوزی مهیب در نقاط مختلف شهر شعله‌ور شد و هزاران خانه را در کام خود سوزاند؛ جان صدها تن دیگر نیز در آتش از بین رفت. بررسی‌های انجام‌شده پس از زلزله نشان داد که بیش از ۶۰ درصد پل‌های منطقه کوبه دچار آسیب‌های جدی شده‌اند. همچنین، ساختمان‌هایی که روی زمین‌های احیا‌شده احداث شده بودند، آسیب‌پذیری شدیدی از خود نشان دادند. نکته‌ قابل‌توجه این بود که خانه‌های سنتی چوبی با سقف‌های سنگین و کاشی‌کاری‌شده که در گذشته برای مقابله با توفان طراحی شده بودند در برابر لرزش‌های شدید زمین تاب نیاوردند و به آسانی فرو ریختند. در مقابل، ساختمان‌هایی که پس از اصلاح آیین‌نامه‌های زلزله‌ای در سال ۱۹۸۱ ساخته شده بودند، عملکردی بسیار بهتر از خود نشان دادند و به‌مراتب کمتر آسیب دیدند. این تفاوت چشم‌گیر، به نقطه‌عطفی مهم در سیاست‌های ساخت‌وساز ژاپن تبدیل شد و باعث شد که بازنگری‌های جدی در مقررات ایمنی و مقاوم‌سازی سازه‌های قدیمی در سراسر کشور کلید بخورد.
برای بازسازی شهر زلزله‌زده‌ کوبه، دولت ژاپن بیش از ۵۸‌میلیارد دلار (بر اساس ارزش آن زمان) اختصاص داد؛ رقمی بی‌سابقه که بزرگی فاجعه و عزم ملی برای جبران آن را به‌خوبی نشان می‌داد. این منابع از محل صدور اوراق قرضه دولتی و بخشی نیز از صندوق‌های ذخیره تامین شد. منابع این صندوق عمدتا از طریق صدور اوراق قرضه دولتی تامین شد؛ بدین معنا که دولت با انتشار این اوراق در بازارهای مالی داخلی، سرمایه لازم را جذب کرد و تعهد بازپرداخت آن را در بلندمدت پذیرفت. علاوه بر این، بخشی از منابع نیز از صندوق‌های ذخیره دولتی و کمک‌های مالی بخش خصوصی و بیمه‌ها تامین شد. یکی از ویژگی‌های مهم صندوق نوسازی کوبه، شفافیت و پاسخگویی مالی آن بود. این صندوق با همکاری دولت مرکزی، دولت محلی استان هیوگو و نهادهای نظارتی مستقل، سازوکارهای کنترل و گزارش‌دهی دقیق را به اجرا گذاشت تا اطمینان حاصل شود هر دلار صرف پروژه‌های بازسازی می‌شود و از هرگونه سوءاستفاده یا اتلاف منابع جلوگیری شود.
این رویه، اعتماد عمومی و سرمایه‌گذاران را جلب کرد و نمونه‌ای موفق از مدیریت مالی در بحران‌های بزرگ ارائه داد. از طریق صندوق نوسازی، بودجه‌ها به پروژه‌های مختلف از جمله بازسازی زیرساخت‌های حیاتی (مانند بزرگراه‌ها، راه‌آهن، بندرگاه و شبکه‌های آب و برق)، نوسازی منازل مسکونی و ساختمان‌های عمومی، و همچنین برنامه‌های بازسازی اقتصادی و حمایت از کسب‌وکارهای آسیب‌دیده اختصاص یافت. این روند هدفمند و هماهنگ، سرعت بخشیدن به بازسازی را ممکن ساخت و اجازه نداد پروژه‌ها در پیچ‌وخم بوروکراسی یا کمبود منابع معطل بمانند. با تکیه بر این سرمایه‌گذاری عظیم و تلاش خستگی‌ناپذیر مردم، نهادهای محلی و دولت مرکزی، روند بازسازی به‌سرعت آغاز شد: برق در عرض چند روز به بسیاری از مناطق بازگشت، خطوط ریلی ظرف پنج تا هفت ماه از نو راه‌اندازی شدند و بندر کوبه قلب تپنده اقتصاد منطقه پس از ۲۶ ماه دوباره به فعالیت افتاد. تا پایان سال ۱۹۹۶، حدود ۹۸ درصد از ظرفیت تولید صنعتی شهر احیا شد و نزدیک به ۹۰ درصد کسب‌وکارها بار دیگر به چرخه اقتصادی بازگشتند.

اصلاحات بنیادین در سیاستگذاری و بیمه

از منظر این گزارش، زلزله کوبه تنها سیمان و فولاد شهر را نلرزاند؛ بلکه ساختارهای تصمیم‌گیری و نظام مدیریتی ژاپن را نیز به چالش کشید. در پی موجی از انتقادها نسبت به واکنش کند دولت، اصلاحات ساختاری بنیادینی در دستور کار قرار گرفت. از جمله، تشکیل «شورای مرکزی مدیریت بحران» و توسعه سامانه هشدار سریع زلزله (EEW) که تا سال ۲۰۰۷ به‌طور کامل عملیاتی شد و توانست هشدارهای چند ثانیه‌ای پیش از وقوع لرزش برای کاهش خسارات جانی و مالی فراهم کند. در کنار این اقدامات، آموزش‌های عمومی، برگزاری مانورهای منظم آمادگی، و طراحی هوشمندانه شهرها با استفاده از فضاهای باز، به ارکان اصلی استراتژی ملی مدیریت بحران بدل شدند. زلزله کوبه به ژاپن آموخت که مقابله با بلایا، تنها با فناوری و تجهیزات ممکن نیست، بلکه نیازمند آمادگی ذهنی، اجتماعی و اقتصادی نیز هست.
پیش از سال ۱۹۹۵، نفوذ بیمه زلزله در ژاپن بسیار پایین و در استان هیوگو تنها ۳ درصد بود. بسیاری از خانواده‌ها فاقد هرگونه پوشش مالی در برابر این ریسک ویرانگر بودند. اما تجربه تلخ کوبه، نگاه مردم و حاکمیت را دگرگون کرد. دولت با اصلاح قوانین بیمه‌ای، سازوکار ارزیابی خسارات را منصفانه‌تر کرد، نرخ‌ها را تعدیل و زمینه افزایش پوشش بیمه را فراهم آورد. نتیجه، جهش چشم‌گیر نرخ نفوذ بیمه زلزله در هیوگو ۳۵ درصد بود؛ تحولی که در سطح ملی نیز بازتاب یافت و به‌خوبی نشان داد ژاپن درک عمیق‌تری از ضرورت آمادگی مالی برای مواجهه با فجایع پیدا کرده است.